台湾土地制度考查报告书

。政府乃奖励移民，使之开垦；凡有报垦之人，不问其果为自种、抑或招佃耕种，一概给与垦照，以广招徕。于是豪强利用此机，出而包揽；如某处有地若干可垦，先由垦首递禀承揽包垦，然后分给佃户垦辟。垦首仅递一禀，不费一钱；垦熟之后，坐享其利。故其佃户，亦与普通佃户有别。其于所辟之地，有处分收益之权。虽其所结契约附有「非经垦处承诺，不得将田佃转卖于人」之条件，然日久玩生，垦首亦不自知其地之所在，出典、出卖听佃户之自由；至若转佃，更无论矣。是以垦首之权日就衰微、佃户之权日见膨胀，初则业主即为垦首，今则佃户亦成业主。质而言之，一地而有二主也。佃户即成业主，转佃任其自由；故佃户之下又有佃户，是为现耕佃人。由现耕佃人纳租于原佃，是为小租；故称原佃为小租户。小租户复纳租于垦首，是为大租；故称垦首为大租户。大、小租之关系，其影响于国赋者有二：一、国家赋税概由大租户完纳，而大租户则取之于小租户转以纳官，所收常浮于所纳；其流弊所及，实与包收、包纳无异。二、大租户之权日见衰微，不能直接及于土地，小租户往往有不经大租户承诺，即将田佃私行转卖于人；以致大租户无处索租，国家收入因之而无着落。当清丈之初，嘉义知县罗建祥条陈意见谓：『大租、小租之关系，虽有由垦首招佃开垦者；亦有小民未谙法度不领垦照私自开垦，刁狡之徒观其垦地将熟，潜赴官司请领执照，据为己有者。故自其性质而言，非尽行废止不可。第此所言者，乃昔之大租户；而今之大租户则殊不然，其租权大都由买卖而来。若不分清浊一概废止，实于情理不合。为今之计，似宜分拨四石（当时每甲大租八石，国赋四石；故有四石之议）归小租户完纳钱粮，其余者仍纳之于大租户，以保其固有之权利』。罗氏并主张租额以原来之甲数计算，不以新丈之甲数计算。此最初筹议处分大租权之情形也。光绪十三年，颁布新章规定：钱粮概由小租户完纳；惟应于大租榖内扣除钱粮之数拨归小租户，以昭公允。据新章之规定，则大租额与地赋额之差必须一一计算，不胜其烦。光绪十四年，乃从淡水县知县汪兴袆之请：自光绪十四年起，按照上年所收租额作为十成，以四成贴给小租户完粮。实收六成，即向小租户收纳；仍令小租户转向佃人将大小各租一并全收，以昭公允。是为「留六减四」之法；通令各县一体遵照办理。不意台南情形与台北不同：其当初之垦费概由大租户资助，大租户之权虽至今日仍未失坠，「留六减四」之法窒碍难行；乃设特别规定以补救之。其补救之法，亦因地不同。台湾县则以三七、四六、对半分收之，田园归大租户领单承粮（「台湾县新粮章程」第一条：『民田、民园向系三七抽收者，归大租户领单承粮』。凡向完重供，此次改完轻赋，其中得有便宜。譬如从前每年应完正供十元，现在新粮只完七元，计便宜银三元；应按照三七租数，由大租户贴出七成便宜银二元一角归小租户收回。又有向完正供不及新粮之数者，其中不无吃亏。譬如从前每年仅完正供五元，现在新粮应完十元，除去向完五元外，尚应完五元；亦照三七租数，由大租户出一元五角、再由小租户贴出三元五角，并归大租户完纳。四六、对半分收者，照此类推）；二八、一九分收者，则归小租户领单承粮（同章程第二条：『民田、民园大小租向系二八抽收者，归小租户领单承粮』。譬如从前每年大租户应完正供十元，现归小租户完纳七元，应由大租户贴归小租户完纳，尚便宜银三元；应照二八租数，由大租户贴出八成银二元四角归小租户收回。又如从前每年大租户仅完正供五元，现归小租户完纳十元，除向完之五元由大租户贴归小租户完纳外，尚少五元；亦照二八租数，由大租户贴出一元、再由小租户出四元归小租户完纳。一九分收者，照此类推）。而凤山县则定为每甲大租在六石以下者，由小租户加三贴纳；七石以上者，由各小租户邀同会议酌量贴纳。故有大租户领单承粮者，亦有小租户领单承粮者；预定计划不能通行，台南、台北制度两歧。改革之难，于此可见矣。

八、丈单

丈单者，业主永远管业之证明书也。于丈量完竣之时，由清赋各局依式填写联单，一给业户收管、一缴布政司衙门保存。遇有土地业主变更之时，由各县详请布政使一一更正。凡业主姓名、坐落地所、田园等则、地积甲数等，皆记入丈单之内。并规定嗣后如有典卖，应将此单随契流交，推收过割。刘氏最初之计划，仅认小租户为业主；故惟小租户始得领取丈单。嗣因计划不行，乃认大租户亦得领取此单。其领单标准，即以国赋之所归定之。如赋归定大租户完纳，则大租户承领丈单，而小租户则另发印照；归小租户纳赋者，反是。其发给丈单之章程，本规定按照田园等则征取单费。嗣因抽费酿成暴动，且恐因抽费而阻碍钱粮之征收，乃改定由国家发给，不取分文；闻国家因此而耗费者约五万元云。

以上所述者，为刘氏清赋事业之大略。若自其事业之计划言之，则有四大段落：一、编制保甲，一、清丈，三、改赋，四、发给丈单是也。于此四大段落以外，尚有余务整理及论功行赏等善后事宜。直至光绪十八年五月，始撤清赋局所（清理土地于光绪十四年告竣）。计自光绪十二年四月着手以来，实达六年二个月之久。言其成绩，台湾田园其先不过七万余甲、地赋不过四十余万元；及至清理之后，其甲数增至三十六万一千四百四十八甲、地赋增至九十七万四百余元。台湾土地制度之积弊，扫除殆尽。其丈量之法虽不如日人之精密，而事业之规画则多为日人所仿效。故冠以「沿革」一章，以纪其变迁嬗脱之迹焉。

备考：本编凡银元用元字、金圆用圆字，以示区别。余仿此。

第二章土地调查概要

日人初至台湾之时，鱼鳞图册大都毁于兵燹；即间有存者，亦多残缺。其于业户姓名、田亩等则、赋额多寡，茫无可考；征税根据，因之而失。日本议会不问事实如何，于明治二十九年度「民政施行预算」案内，议决台湾地赋为八十七万九千八十六圆而公布之；台湾官吏束手无策，因循观望。缓至二十九年八月再无可缓之时，不得已而发布台湾地赋规则三条，以为尝试之举。其第一条：『地赋依旧惯征收之」。第二条：『如有逋赋者，科以五倍赋额之罚金』。第三条：『本规则之施行细则，以府令定之』。此即日人所自诩为「三章之法」者是也。于此三条之外，并命人民于完纳赋税之时，必须将前清政府所发给之最近领收证据随同钱纹带来呈验，方准完纳。实则旧惯如何？谁应纳赋若干？彼皆不之知也。而台湾人民之心理，则与日人不同。以为其地新隶日本，常存不安之念；冀得日人收据作为私权确证，无不争先恐后踊跃输将。故其尝试结果，征收金额竟达七十五万二千六百九十八圆之多。每户粮额，亦皆一一登注于簿册之内。凡日人前此所莫可如何者，今则尽归于其掌握之中矣。就一时尝试之举而言，固已得圆满结果。然一国之政治、经济，无不以土地为基础（如振兴农业、敷设铁道等类。闻台湾当土地未经调查之时，其利用土地以融通银行之资金从事实业者绝少；今则逐日加多云）。仅此簿册，不足以为各种设施之准的；且长此不变，则业主变更无从究诘、田亩疆界日见混淆，征收赋税之根据亦必因之而不能永保。此日人之所以不安苟简，而汲汲于土地之调查也。兹取其调查事业之始末，分别略述如左：

第一节　调查之准则

第二节　调查及查定机关

第三节　事业经画

第四节　事务区分

第五节 异动地整理

第六节　大租权处分

第七节　改革地赋

第八节　调查经费

第一节调查之准则

第一款　地籍规则

第二款　调查规则

第一款地籍规则

（明治三十一年七月律令第十三号）

土地之为物，自赋税一方而言，有有赋者、有无赋者、有赋重者、有赋轻者；自经济一方而言，有生产者、有不生产者、有宜于渔牧或宜于农林者，亦有宜于疏通水利、筑造铁路者。若不明定种类分别调查，则调查之效用失矣。故于调查之先，发布「台湾地籍规则」，定其名称种类，以为丈量标准。其规则如左：

第一条：土地之名称，分其种类如左：

一、水田（原名田）、旱田（原名■〈火田〉，台湾向称曰园）、房屋基地（原名建物敷地）、盐田、镰泉地、养鱼池。

二、山林、原野、池沼、牧场。

三、祠庙基地（原名祠庙敷地）、宗祠墓地（原名宗祠敷地）、墓地、铁道用地、公园地、练兵场、射的场、炮台用地、灯台用地、余水沟道（原名用恶水路）。

四、道路、沟渠。

五、河川堤防。

六、杂地。

第二条：地方厅须备土地清册（原名土地台帐）及地图，登录关于土地事项。应登录之事项，由台湾总督定之。

第三条：土地清册之誊本或阅览，得于该管地方厅请求之。

附则

第四条：此规则之施行区域、时期及其它关于施行之必要规定，由台湾总督定之。

地籍规则发布之后，复于明治三十四年三月发布「台湾地籍规则施行细则」及「办理台湾地籍事务须知」以定其详尽事宜。兹因其条规过繁，未能详载；仅举其大纲如左：

一、土地字号：凡「台湾地籍规则」第一条第一号至第三号及第六号之土地，除铁道线路及余水沟道外，每一区域必须定其字号，登注于土地清册之内。

二、土地清册之编制：土地清册按街、庄、社而编制之。其登录事项有七：一、土名，二、字号，三、则别，四、地类（即土地之种类），五、甲数，六、地赋，七、业主管理人及纳税义务者之住所、姓名等是也。

三、土地分割之办法：遇有土地必须分割或同一字号之土地而其中之一部因地类变换（如水田变为旱田）、业主权移转以及出典等情事而生分割者，须将其字号分为某号之一、某号之二；若再三分割时，须依次编为某号之三、某号之四以区别之。分割地之地积一坵段之甲数，以原额中扣除其它坵段所余之甲数为其甲数；如原地分为三等分、原有甲数为三甲之时，则一坵段之甲数即「三减二余一」为其甲数也。地赋分配之法，亦如之。

四、土地合并之办法：数坵段之土地，可合而为一坵段；以合并前居于首位之字号为合并地之字号，其甲数、地赋合各坵段之原额而计算之。但地类，业主义务者不同或其中有出典于人者又或为道路、河川、沟渠、余水沟道所间隔者，不得合并为一。

五、主要簿册：土地清册之内，虽记载地赋多寡、业主姓名；然其目的在以地统人，其作用在使土地之情状毕具于簿册之上。若以之为征收租税之根据，则必散漫无纪，难于稽核。且一地而为一人所有、一人承典者固多，然一地而业主、典主不止一人者往往有之；若使之同载于清册之内，则以记载土地为目的者徒以供记载姓名之用，殊与设置清册之本旨相背。故于土地清册之外，编制连名簿、归户册（原名地租名寄帐），以补清册之不足。连名簿之编制，以记载姓名胪列多人为宗旨；而归户册，则以征税为目的。故其编制，以人统地。此三者之所以相辅而行，不可偏废也。

第二款调查规则

（明治三十一年七月律令第十四号）

凡调查土地，必先定其丈量之尺度、地积之名称定位，而后可以着手丈量。故于设立局所之先，发布「台湾土地调查规则」；即其调查之入手办法也。其规则如左：

第一条：业主之土地，因编制土地清册及地图，得使之各自申报而丈量其地之地面。

第二条：丈量地面所用之尺度，准用明治二十四年法律第三号「度量衡法」之规定，以其尺度一丈三尺为一戈。

第三条：地积之名称定位如左：

丝，甲之万分之一。

毫，甲之千分之一。

厘，甲之百分之一。

分，甲之十分之一。

甲，二十五戈平方。

第四条：于丈量地面认为必要时，得令业主或其代理人莅场。

第五条：土地之业主、境界、种类，由地方土地调查委员会查定之。

对于前项地方委员会之查定有不服者，得声明于高等土地调查委员会受其裁决。

但查定后经过六十日者，不得声明不服。

高等土地调查委员会之组织权限，另定之。

地方土地调查委员会之组织，由台湾总督定之。

备考：明治三十六年于本条之后追加二条，规定再审。

第六条：依第四条规定应莅场而不莅场者，其对于地方土地调查委员会之查定，不得声明不服。

第七条：土地之业主不申报者，其业主权归于国库。

第八条：申报虚伪者，科以十圆以上、百圆以下之罚金。

第九条：依第四条规定应莅场而不莅场者，科以二圆以上、二十圆以下之罚金。

附则

第十条：此规则之施行区域、时期及其它关于施行之必要规定，由台湾总督定之。

三十一年九月，复发布「台湾土地调查规则施行细则」并「土地申报者及委员须知」。其概要如左：

一、申报之人：如为私有土地，则由业主申报。官署直接管理土地，则由官署申报。官租地，则由官佃申报。出典土地，必须典主（承典之人）联署；但业主不明或失其所在者，亦可记明事实，由典主申报之。申报书须作二通，一送该地委员、一送台湾临时土地调查局。

二、申报之地：凡应行申报之土地，以「台湾地籍规则」第一条第一号至第三号及第六号所规定者为限。但余水沟道及认为无须调查之山林、原野，不在此例。

三、申报事项：申报者于申报之时，须将其地之坐落、字号、境界、地类、等则、地赋、坵段、业主典主委员街庄长等之住址（委员及街庄长之住址无须记载）姓名，又大租、水租、地基租等之租额及租户之住址姓名，皆须记载于申报书内。

四、委员：各申报人于未经申报以前，每一街庄社或数街庄社选定熟悉土地情形之人二名以上作为委员。由委员绘制其地之略图连同申报书汇送土地调查局派出所，并随同调查员从事调查。

五、异动事项之申报：明治三十二年四月发布「异动事项申明规则」，盖因土地变动无常，从前申报之事项往往与土地之现状不符，难于清理；故立此规则，规定买卖典赎、分割合并、地类变换、官地民有、民地官有以及申报者之住址姓名遇有变更之时，均须经由该管厅报明土地调查局，以便随时更改，不致名实不符。

六、地图种类：日人所制之地图有三：一、原图，二、庄图，三、堡图是也。原图、庄图均为地籍之图，其缩尺均以千二百分一为定准；但局长特别指定之地方，得以六百分一为定准。其不同之点，即原图以土名为区域，而庄图则以一庄为区域也。堡图合庄图而成，重地形而轻地籍；其缩尺以二万分一或十万分一为定准。凡山川形势、道路险夷、村庄疏密，无不厘然在目；即地形图是也。

第二节调查及查定机关

第一款　调查机关之组织

第二款　查定机关之组织

第一款调查机关之组织

台湾临时土地调查局之官制，于明治三十一年九月公布。三十二年，因事务日繁、人员不足而修正之。三十三年，因调查计划中途变更，更定新制。三十六年，又因调查事务逐渐告竣，向定员额过多、驯至人浮于事，复修正之以减其数。综前后而通观之，调查机关之组织虽经三次改革，然三十二年及三十六年之修正仅小小变更，无足轻重。兹取三十一年之旧制与三十三年之新制分别译载如左；其前后计划之不同，于兹可见矣。

旧官制

（三十一年九月敕令第二百零一号）

第一条：临时台湾土地调查局属台湾总督管理，掌理地籍调查及编制土地清册并地图事务。

第二条：临时台湾土地调查局之职员如左：

局长。

事务官。

技正。

属。

技士。

第三条：局长一人，以台湾总督府民政长官充之；承台湾总督之指挥监督，掌理局中一切事务，监督部下之官吏。

局长于荐任官之进退，呈明台湾总督；委任官以下之进退，由局长专行之。

第四条：事务官专任二人，荐任；承上官之命，分掌局中庶务。

备考：三十二年改二人为三人。

第五条：技正专任二人，荐任；承上官之命，分掌关于技术事务。

第六条：属专任五十人，委任；承上官之指挥，从事庶务。

第七条：技士专任四十人，委任；承上官之指挥，从事技术。

备考：三十二年合六条、七条为一条，规定属及技士共任三百人。

第八条：台湾总督得于必要时，于地方设置支局，分掌局中事务。

第九条：支局长，以其局所在地之县厅高等官充之。

支局长承局长之指挥，掌理局务。

第十条：支局局员，以县厅或办务署之吏员充之。

支局局员承支局长之指挥，从事局务。

备考：台湾旧制分为三级：一总督、二县厅（县简任、厅荐任）、三办务署（荐任）。明治

三十四年，改为二级制：一总督、二厅是也（厅长荐任）。

附则

第十一条：本令自发布日施行。

新官制

（明治三十三年八月敕令第三百四十号）

第一条：临时台湾土地调查局属台湾总督管理，掌理地籍调查、图根测量及编制地图清册事务。

第二条：临时台湾土地调查局之职员如左：

局长。

次长一人，荐任。

事务官专任六人，荐任。

技正专任五人，荐任。

监督官专任十七人，荐任。

属、技士专任七百八十人，委任。

第三条：局长，以台湾总督府民政长官充之。

备考：三十六年修正第二、第三两条如下：『第二条：临时台湾土地调查局之职员如左：局长、事务官、技正、监督官、属、技士』。『第三条：局长一人，简任或荐任；事务官专任六人、技正专任五人、监督官专任十七人，均为荐任；属及技士委任，其定额

由台湾总督于专任五百十三人以内定之』。

第四条：局长承台湾总督之指挥监督，掌理局中一切事务，监督部下官吏。

局长于荐任官之进退，呈明台湾总督；委任官以下之进退，由局长专行之。

第五条：次长辅助局长掌理事务；局长有事故时，代理其事务。

第六条：事务官承上官之命，分掌局中事务。

第七条：技正承上官之命，分掌关于技术事务。

第八条：监督官承上官之命，分掌实地业务之监督事务。

第九条：属承上官之指挥，从事庶务及调查事务。

第十条：技士承上官之指挥，从事关于技术事务。

第十一条：局长于高等官之惩戒，呈明台湾总督；委任官以下之惩戒，专行之。

第十二条：台湾总督于必要时，得于地方设置支局。

第十三条：支局长，以其局所在地之县厅长官充之。

支局长承局长之指挥，监督掌理局务。

据官制所定，调查机关有二：一、本局，二、支局。然仅设支局，不便实地调查；乃于支局之下另设机关，派往各处从事丈量，名曰派出所。故其调查机关，可大别之为三：一、本局，二、支局，三、派出所是也。又，其新旧官制，其支局长皆以地方行政官吏充之。其目的有二：一、地方官吏于地方情形最为熟悉，使之身当其事，必能减少窒碍。二、调查人员大都散于穷乡僻壤，若其一切行动皆由本局监督、其一切器用由本局供给，则必有鞭长莫及之弊；若派遣专员办理，则又经费浩繁。故其前后官制，皆以地方官为支局局长。派出所长本以办务署长兼本局事务官，执行所长之职务；后因地方官制修正，将办务署长尽行撤废，乃以新任厅长兼任本局事务官，名曰派出所事务官，执行所长之职务。以上数者，皆法律上所定之组织。然事实上，则有因时制宜，不能尽如官制所定者。请言其详：

本局之组织，于开局之初，分为官房（即秘书）、第一科、第二科三部。凡关于文书之收发及统计报告之编辑等，属官房；凡关于管理土地调查、编制清册、监督员役以及土地调查委员会之各种事务并本局之出纳、会计等，属第一科；凡关于管理丈量、制图及技术监督事务，属第二科。即分全局为三大部分，一秘书、二调查、三技术是也。当开办之时人少事简，故其分科亦仅三部。及至三十二年局面稍变，乃分三部为四部：一、官房，二、监督科，三、调查科，四、测量科。而官房之中，又分庶务、会计二科。此旧官制时代本局组织之大略也。明治三十三年官制修正结果，其本局之组织亦因之而变；于原有分科之外，更设图根一科，专司三角测量。分本局为五部：一、官房（内兼庶务、会计二科），二、监督科，三、调查科，四、测量科，五、图根科。