台湾土地制度考查报告书

台湾土地制度考查报告书

会办福建军务福建巡按使呈大总统文

调查员详福建巡按使文

第一章土地制度之沿革

第二章土地调查概要

会办福建军务福建巡按使呈大总统文

会办福建军务福建巡按使许世英谨呈：为派员考查台湾土地制度业经竣事，谨将考查报告书暨附录各件缮书恭呈，仰祈钧鉴事。

中华民国三年九月委前司法部编纂程家颍前往台湾考查土地制度等情，前经呈报在案。该员业于十一月十九日回国，据称住台月余，诸承日本官员殷勤招待；关于土地事项，逐一咨询，无不掬诚相告。所有该国在台调查程序、经费、时期及整理方法，均得要领；并具报告书暨图表等件前来。经世英细加核阅，尚称详备。本年一月八日，土地调查筹办处组织成立；复照章委该员为本处筹办员，办理第一科事务，俾资熟手。查该报告书所载，约分三章：第一章为土地制度之沿革，第二章为土地调查概要；于台湾土地制度之历史、日人经画之成规，缕晰条分，堪资借镜。至第三章所陈闽省清丈办法大纲，揆之闽省情势，尚属可行；与此次大总统创设经界局之宏谟，亦能吻合。世英前任司法总长时，曾派该员赴日本考查登记制度；洎事竣回国，适世英出长奉天，未及编报。兹据该员补报前来；窃维登记事项，与清丈办法息息相关，自应附编成帙，一并缮呈。虽细流土壤，本无补于高深；而菲葑蒭荛，或上邀夫采择。

除咨陈内务、财政各部暨咨明经界局外，所有派员考查台湾士地制度拟具报告各缘由，理合缮书恭呈，谨乞大总统钧鉴训示施行。谨呈。

中华民国四年三月□□日

大总统批：呈悉。交内务、财政两部暨经界局查照。此批。

中华民国四年四月二日。

调查员详福建巡按使文

详为考查台湾土地制度业经竣事，谨缮具报告书，详请钧鉴事。

民国三年九月，奉饬赴台考查土地制度事宜。遵于十月七日束装前往，诸承日本官员殷勤招待；关于土地事项，逐一咨询，无不掬诚相告。所有该国在台调查程序、经费、时期、整理方法、均得要领；于本年十一月十九日回国。谨缮具报告并附录图表，详请鉴核。再，家颍前充司法部编纂时，曾蒙派赴日本考查登记制度；及事竣回国，适钧使出长奉天，未及编报。窃以登记事项，与清丈办法息息相关；自应附录补陈，以备采择。

所有考查台湾土地制度拟具报告各缘由，理合缮书详请钧使鉴核施行。谨详福建巡按使。

附报告书三册。

调查员程家颍。

中华民国三年十二月二十四日。

批：据陈书册及图表，均已阅悉。查清理土地事极繁赜，该书将日人在台清理土地各种办法缕晰条分，纤细毕举；其复杂者，则以图表附之。使阅者一目了然，不难得其真相。尤能循流溯源，上下今古，于台湾旧有制度之紊乱、刘铭传氏清理事业之功效，比附参观，冠诸篇首；洵得考查深意，与剽袭涂抹者不同。条陈闽省清丈办法，体察国计民情，均中肯紧。内列预算、计划表，主张募集公债，轮次筹还，涓滴归源，无扰无累；尤为胜算。至附录「日本登记制度考查报告书」，详述日本历来之沿革、推论我国今日之从违，洞悉时宜，折衷至当；足征该员力果心精，实事求是，良深欣慰！仍候缮呈大总统并分咨内务、财政部暨经界局鉴核备案。书册、图表存。此批。

中华民国三年十二月二十五日。

第一章土地制度之沿革

第一节　荷兰时代

第二节　郑氏时代

第三节　清代

第一节荷兰时代

台湾，自古荒服之地，不通中国。元末始置巡司，其时之土地制度，渺无可考。明天启间，荷兰人占领其地，授田于民，令之耕种输租。其组织，合数十佃为一结，结各置首，名小结首；合数十小结首举一富强有力、公正服众者为之首，名曰大结首。有事，官以问之大结首、大结首以问之小结首，故能有条不紊。其地积以十亩为一甲，分别上、中、下三则征粟；其陂塘、堤圳修筑之费用及耕牛、农具、籽种等，皆由兰人资给。名其田为王田；以明其受田于王而耕种之，非耕种之人所自有也。其田之赋率如左：

（等级）（一甲赋率）

上田十八石

中田十五石六斗

下田十石二斗

上园十石二斗

中园八石一斗

下园五石四斗

第二节郑氏时代

前清顺治年间，郑成功自江南败役，乃由厦门渡台，逐荷兰人而入据之。改王田为官田园，称耕种之人曰官佃；输租之法，一仍其旧。惟郑氏宗党及文武官吏与士庶之强有力者招佃耕垦，自收其租而纳赋于官者，名曰文武官田园；是与私田无异。其田亦分上、中、下三等，而赋率则与官田园不同。其率如左：

（等级）（一甲之赋率）

上田三石六斗

中田三石一斗二升

下田二石四斗

上园二石二斗四升

中园一石六斗二升

下园一石零八升

据前二表所列，官田园与文武官田园赋率之不同，为五与一之差，一若有畸重畸轻之弊者。然官田园之农具、籽种皆受之于官，与文武官田园之自投资本者不同；故不可以一概论之。郑氏时代于官田园及文武官田园之外，又有所谓营盘者；即镇营之兵，就所驻之地自耕自给之屯田也。其赋率，今无可考。台湾之田园，自荷兰时代即分上、中、下三则；而郑氏亦如之。兹取郑氏所取之标准条举于左，以资参考。

一、平畴沃野，水泉蓄泄，不忧旱潦；厥田上上。此即定上则田之标准也。

一、中无停蓄，上有流泉，出其人力障为陂，陂入于畎亩，尖斜屈曲无所不到；厥田为中上。附近溪港，桔槔任手，多秕少粟，旱涝时忧；厥田中中。此即定中则田之标准也。其中虽有中上、中中之别，而赋率则无差异。

一、蹊壑无泉，雨集而满、潦尽而涸，陂曰涸死，由之逢年者不二、三也；厥田中下。广附而硗，低不可园，雨霁田石，逢年者不一、二也；厥田下下。此亦分别下中、下下，然就征赋而言，则同为下则田之标准也。

一、若园之所别等，以地〔之〕肥硗、地之高下而已。黑坟在原，埔占（粟名）、胡麻、米麰、荏粟异植并茂，斯为上矣；其下者，必地势之极下而硗也。此又以赋之三等而略定园之二等者也。此标准以土地之肥瘠、高下，分园为二等；而赋则与田无异，仍分上、中、下三则。

第三节清代

前清康熙二十二年，水师提督施琅统舟师进攻台湾，平之。清政府以从前之土地制度名目纷繁、赋率不一，乃举一切田园概归民有，新定赋率以期统一。其率如左：

（等级）（一甲赋率）

上田八石八斗

中田七石四斗

下田五石五斗

上园五石

中园四石

下园二石四斗

清初所定赋率，较之内地实增二培。据「台湾府志」云：「内地上则田一亩，各县输法不一，约征折色自五、六分至一钱一、二分而止；一甲为地十一亩三分零，不过征至一两三钱零。今上则征八石八斗，即榖最贱每石三钱，已至二两六钱四分零；况又有贵于此者。而民不以为病，地力有余，上者无忧不足、中者截长补短，犹可借漏卮以支应。若履亩勘丈，便难仍旧贯矣』云云。嗣清政府以台湾多未辟之地，若赋税过重，适足阻其发达。雍正九年，特颁上谕：凡自七年以后所垦田园，以十一亩为一甲；依同安县下沙则例征收赋税。其赋率如左：

田一石七斗五升八合三勺

园一石七斗一升六合六勺

备考：同安县科则，每下沙则田一亩纳银五分七厘五毫五丝，下沙则园一亩纳银五分六厘一毫八丝。而台湾习惯纳粟不纳银；「台湾府志」以银三钱六分折粟一石、其算式如左：

（两）（亩）（两）（石）

（１）００５７５５×１１÷０３６＝１７５８３…………即田一甲之赋率。

（２）００５６１８×１１÷０３６＝１７１０６…………即园一甲之赋率。

自此上谕颁布后，旧垦田园与新垦田园其赋率之差，为五与一之比率。于是人民相率而开垦新地，内地移居之民亦因之而日众；遂由民地而侵入番地，时起民番冲突。乾隆九年，复颁增征上谕以限制之。其上谕云：『台湾七年以后升垦田园，钦奉皇考谕旨照同安则例升科；后经部议，以「同安科则过轻，应将台地新垦之田园，按照台湾旧额输纳」。朕念台民远隔海洋，应加薄赋之恩以昭优恤。除从前开垦田园照依旧额毋庸减则外，其雍正七年以后报垦之地，仍遵雍正九年奉旨之案办理；其已照同安下则征收者，亦不必再议加赋。至嗣后垦辟田园，令地方官确勘肥瘠，酌量实在科则，照同安则例分上、中、下定额征收』。其赋率如左：

（等级）（一甲赋率）

上则田二石七斗四升

中则田二石零八升

下则田一石七斗五升八合

上则园二石零八升

中则园一石七斗五升八合

下则园一石七斗一升六合

此谕颁行以后，台湾田园之赋率分为三种：一、雍正七年以前已经开垦之田园，其赋率仍旧；二、自雍正七年至乾隆九年所垦之田园，其赋率依同安县下沙则例定之；三、乾隆九年以后所垦之田园，其赋率依照同安则例分别上、中、下则以定之。自此以后至光绪年间，无大变革。惟道光二十三年改征粟之法为征银之法，每粟一石合「六八」番银二元折算；国家收入因之增加四倍。盖当时市价，每石不过值银五角内外故也。

清政府之统治台湾，其初仅置一府，不甚措意。嗣因其为海疆要隘，于同治年间命福建巡抚于春、冬二期分驻之，以资控制。及至光绪十一年中、法战争之后，始改府为省；任命福建巡抚刘铭传为台湾巡抚，以台湾财政之独立为惟一无二之目的。当时台湾之现象，虽有赋之地仅七万余甲、地赋之额不过四十余万元，而其实则新垦之地已数倍于前。因豪强隐匿、漏不升科，以致有田无赋、有赋无田者所在皆有。刘氏于莅台之初，即以清查田赋为整理之基。先下各地方官条陈办法；台湾县谓『宜先行整理粮额』，凤山县谓『宜先行整理征册，严查推收』，彰化县及台北府属各县谓『宜先办保甲，再清田赋』，而嘉义县知县罗建祥则反对之。议论纷挐，莫衷一是。约略言之，概有二派：一主宜先办保甲，就户问粮；一主先丈土地，就田问赋。审议结果，遂决定先办保甲、后行清丈。于光绪十二年奏明中央政府；其奏内有云：『臣现由内地选调厅县佐杂三十人分派南北各县，选派公正绅士数人会同先行编查保甲，就户问粮。一俟田亩查明，再行逐户清丈。委派台湾府程起鹗、台北府雷其达各设清赋总局，督率办理。至于赋税轻重，应俟丈量之后，再请旨饬部复议』云云。又，调查土地最与民心有关，彼于筹划之始即注意此事；其奏内有云：『台湾民风强悍，一言不合，拔刀相向；聚众挟官，视为常事。有言林爽文之变，系因升科逼迫；委员下乡清查，视为畏途。且万山丛杂、道路崎岖，若非勤实耐劳之员协同公正绅士切实清查、不惟无裨实济，且恐蒇事无期。惟有严定赏罚,以期成效。如各地方官、委员、绅士等办理妥速、清查认真，可否准由臣请照异常劳绩从优奏奖，以示鼓励？倘有贿托隐匿等事、抑或畏难延误，即行参革？庶期实力奉行，为朝廷经久之谋，除地方吞匿之弊；裕国便民，实于台湾大局有裨』云云。此刘氏清理田赋之大纲也。兹复举其足供参考者，分述于左：

一、保甲制度

先办保甲、后办清丈之议已定，乃通令各府、各县：限二个月内将所辖户口编查报告。且恐办理迟误，并命府衙门派遣保甲调查委员专理其事，以期速成。其保甲章程虽与向行之保甲制度无大差异；然其主要目的在清理田赋，故于户口编制之外，并清查各户粮赋，以为清理基础。如「淡水县保甲编制章程」第七条：『凡耕他人之田者，其自己之收获若干、纳大租若干、小租若干并地赋若干？均须呈报』。第八条：『凡耕自己之田者，其自己之收获若干、大小租若干并纳地赋若干？须明记于门牌之上。如有隐匿不报者，均照例没官』。独嘉义县知事罗建祥力主反对之议，谓『保甲之目的，本在缉匪清庄；与清理田赋不相干涉；行于三代以上容或有济，若行于今日民俗日偷、官弊日甚之时，万难有成。且土地之有无、多寡，虽业主亦不能知；如欲强之呈报，势必有报他人之田为己有者。假保甲以清理田赋，其在今日不过一梦想耳』。然当时舆论，大都以先办保甲为宜；且台湾民风强悍，难保不因清赋而起反抗。故刘氏之计划亦从多数，而罗县令之议竟格不行（闻嘉义办理清丈，未办保甲）。

二、清丈章程

第一条：丈量之时，委员至县于三日前出示晓喻，定于某日清丈某保某甲某几户；谕令该业户将历有契据查带到庄守候。委员丈量后查对契据，如果界址、亩数相符，照发联单，契据仍归业主收回；如有不符之处，即在契据上注明，照新丈亩数填发联单。不许委员借口刁难讹索；违者，准业主指名禀控。

第二条：清丈后须发三联票单，一归清赋总局、一存本县、一归业主收执。另立清册两部，一存局、一存县。目前清丈，只查亩数、界址；至于该田地应完粮多少？统俟清丈事竣，再奏请部议。

第三条：清丈田地，须分上、中、下三则：以长流水灌溉者为上、资陂塘水者为中、其山田与靠天雨者为下。惟园地向无分别等次，即在联单上注明。如有业主贿托委员、绅士以多报少、以上则报中下则，无论何时查出，该田产充公，委员、绅士从重参办；如系业主朦混隐匿，一经邻舍禀控或经官查出，即将该田产一半充公。

第四条：此次清赋，已经奉旨：在事官绅，照异常劳绩请奖。该官绅等所查何保、何甲，须在联单上注明系何官绅清丈某户。如丈量出力、清查最多，准予优奖；如有挂名官绅并不帮同清丈或懒怠偷安、不能耐劳、随意敷衍，即由地方官撤委，不准列奖，以示征儆。

第五条：清丈时，官绅均由总局发给薪水，不准在民间稍有需索。如有阳奉阴违，一经查出，总局并同事委员未曾先行禀明总办，照失察例议处，同事俱不准请奖。

三、清丈机关

清丈土地就惯例而言，本由各地方官吏办理。然清赋乃临时事业，故归布政使衙门直辖。设清赋局于台北、台南两府，以知府统理之；于各县、各厅设置县局，由会办委员与知县、同知协商办理。其分局委员，以内地之佐杂充之；弓丈手、图书、差役属焉。至实地丈量时，则与地方绅士会商行之。其一班之组织，虽规定委员二名、差役四名、书办一名为定额；然各地方官吏，仍有任意增减者。兹取台北府所定之员额及薪水，表列如左：

四、丈量尺度及丈算方法

台湾习惯，其田地面积向以甲戈分厘毫丝忽计算。一甲等于二十五戈平方、一戈等于一丈二尺五寸。戈之下如有零尺，则以一二五除之，以定分厘毫丝忽之数焉。如六尺二寸五分，以一二五除之，得商数五；是为五分。雍正九年，虽颁布上谕以一甲作十一亩计算，然实际上则仍计甲、不计亩也。开丈之时，于丈算之法无一定成规，各地丈法参差不一。至光绪十三年，发布田园丈算圆法，以方、直、斜、梯、勾股、圭斜、圭棱、牛角、眉圆、弧矢、半圆等为定式；其有不合此定式者，或并、或减、或删补，使之合于定式以计算之。兹举其算例及删补图如左，以资参考。

五、图册

图册，有各班委员于实地调查之时绘制者、有清赋县局绘制者。各班委员所绘制之图册有三：一曰区图（又名总图）、二曰散图、三曰庄图。以田园坐落地方之山河、道路、沟渠等天然之界限为一区域绘成一图，是为区图；一区图中分为若干坵，每坵绘一细图，是为散图；集合若干区图绘成一庄之全图，是为庄图。以上三图由委员绘成之后，即送呈县局；复由县局集合若干庄图制成堡图、集合若干堡图制成县图。县图载全县之管辖方位及各堡之四至境界，堡图载全堡之方位及堡内各庄之坐落境界。要而言之，即以县统堡、以堡统庄、以庄统区，复以区图统田园之坵段也。县局所制之图册，复有八筐鱼鳞册、简明总括图册及归户册等。鱼鳞册，本各班委员所制之散图而填载之；凡田园之界址、甲数、则别及业主之姓名等皆记入之。总括简明图册，专记一堡、一里之田园甲数及地赋之总额等，共制七部；一部存县，余六部送呈户部、福建总督、台湾巡抚、台湾布政司、台湾道及该管府衙门，以便与每年收入之赋额核对。遇有风灾、水害应免赋者，则记明于其项下，以定蠲免。归户册，以户统田；每一户立一柱，将其所有之田园甲数集载于其柱下，以为征收赋税之用。兹复取其鱼鳞册填载之方法，译之如左：

一、凡田园之形式因山河、道路、沟渠而自成一区域者，以之绘成一图，是为区图（亦曰总图）。区图之内，更分为若干坵；依次编定字号，一一绘成一图，是为散图。

二、每区散图之坵段，依次绘入八筐册内。如一区图中共有五十号，则依次自第一号起、至第五十号止，作为一卷。第二区分别填载，另为一卷。卷与卷不得接续填载，致生混淆。

三、各散图于丈量之时，每坵必须编定字号。现在之区图以各堡名之，第一字为字号之字。如兴直堡，则附以「兴」字，名曰「兴字第一号区图」、「兴字第二区图」；他可类推。

四、区图之内，须记明其田之坵数。如「兴字第一号区图」内，天字田若干坵。又一堡之内计有区图若干，须另作全堡目录一纸，钉入卷首。

五、编制鱼鳞册时，每一区编为一卷；刊行之鱼鳞册。以一百页为定数。如一堡计有五十区不能编入一本之内，则更以一本接续填载之；共计若干本，须记明于卷首目录之内。

六、区图须另纸绘之，钉入卷首。如其图为第一区之图，则钉入第一卷之首。但鱼鳞册已经装钉、不便改拆者，可将区图若干张合并装钉于各卷之首。

七、当誊写各图之时，其原图之田形、四至、坐落、甲数、业户姓名，须一一对照填载之，不得遗漏错误。区图为散图之关键，其核对尤宜精密。

六、委员功课章程

（此为淡水县所定之章程，后通饬各府各属一体遵照办理）

第一条：田园之丈量，已奉宪台颁定图式、册式；各委员宜按式逐坵丈量，绘其田形、记其四至弓数。如不查照办理，即命之再丈；其所需俸给、薪水由该委员自任，以示儆惩。若不如此办理，必有漫不经心，合数十坵而丈之，以致界址不清、田形不明。日后报部，必受驳诘；务宜慎重从事。

第二条：每班委员于十月一日以后，一日能丈十六甲者为一等、十四甲者为二等、十二甲者为三等，仅丈七、八甲者撤委；山田一等十甲、二等八甲、三等六甲，仅三、四甲者撤委：以严功过而节虚糜。

第三条：各堡委员每月丈量甲数，须于翌月五日前报县；县于十日前报府。论其功过、第其优劣，以示鼓励。

七、改赋

清丈事业已逐渐告竣，乃于光绪十三年着手改赋。其改赋之理由及改赋之方针，详载于其改赋告示之内。兹节录之，以资参考。其文曰：『此次清丈竣事，额增数倍。若仍照旧章开征，轻重不一，小民苦累不堪，自非通筹全局、别议赋则不可。已将现丈田园，无论新、旧悉照同安下沙成例分别等则，化甲为亩，以一甲作为十一亩，仿「一条鞭」办法，删去各项名目；凡地丁、粮米、耗羡等款一并在内，并化折征榖价提充正赋。本爵部院系照台属各县最轻之赋，有减无增。此外沿山各处及垦荒未熟田园，暂与剔归未入额从缓升科，分别完纳正、耗。并查钱粮正供之外，向有随收补水、平余银。台地通用者番银，今赋则改照内地，应需纹银补水每两随收一钱外，拟酌定平余银一钱五分，为升科各县办公之费；其不能升科之恒春、台东、埔里社各缺，仍须由外别筹津贴。此系仿照内地浮收病民情形，期于力除积弊；当经本爵部院具奏，请旨饬部核议覆准在案』云云。台湾田园之赋率，自乾隆九年以后分为三种，轻重不一，弊亦随之。刘氏乃通筹全局，无论新、旧悉照同安下沙成例征收；且删去各项名目，合正耗、补水、平余三者仿照「一条鞭」法定其赋率，扫去积弊，巩固私权。刘氏之功，真为不朽。不幸甲午之役，其地割于日本；凡刘氏所惨淡经营者，适足以资外人改革之利器，良可慨矣！其新定之赋率如左：

备考：前表所列者为普通赋率。此外，尚有特别及不入则等赋率，名目纷繁，高下不一。有称为上沙、中沙、下沙者，有称为七七、六六、五五、四四者。其最高者约一两有奇，其最低者约三钱有奇。合普通赋率计之，共十有余种。

与清赋事业最有关系者，即大租、小租之制是也。前清初年，台湾土地除台南一部已逐渐开辟外，其余台北、台中地方无不沃野千里，荒旷不治。