文献通考

，三司主财，各不相知，故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已，中书视民之困，而不知使枢密减兵，三司宽财者，制国用之职不在中书也。愿使中书、枢密院通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力庶几少宽。”至英宗治平二年，内外入一亿一千六百一十三万八千四百五，出一亿二千三十四万三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二万一千二百七十八。是岁，诸路积一亿六千二十九万二千九十三，而京师不与焉。

苏轼《策别》曰：“人君之於天下，俯已以就人，则易为功，仰人以援已，则难为力，是故广取以给用，不如节用以廉取之为易也。臣请得以小民之家而推之。夫民方其困穷时，所望不过十金之赀，计其衣食之费，妻子之奉，出入於十金之中，宽然而有馀。及其一旦稍稍畜聚，衣食既足，则心意之欲，日以渐广，所入益众，而所欲益以不给，不知罪其用之不节，而以为求之未至也。是以富而愈贪，求愈多而财愈不供，此其为惑，未可以知其所终也。盍亦反其始而思之？夫乡者岂能寒而不衣，饥而不食乎？今天下汲汲乎以财之不足为病，何以过此？国家创业之初，四方割据，中国之地至狭也。然岁岁出师，以诛讨僭乱之国，南取荆楚，西平巴蜀，而东下并潞，其费用之众，又百倍於今，可知也。然天下之士，未尝思其始，而惴惴焉患今世之不足，则亦甚惑矣！夫为国有三计：有万世之计，有一时之计，有不终月之计。古者三年耕，必有一年之蓄；以三十年之通，则可以九年无饥也。岁之所入，足用而有馀，是以九年之蓄，常而无用，卒有水旱之变，盗贼之忧，则官可以自办，而民不知。若此者，天不能使之灾，地不能使之贫，四夷盗贼不能使之困，此万世之计也。而其不能者，一岁之入，才足以为一岁之出，天下之产，仅足以供天下之用，其平居虽不至於虐取其民，而有急则不免於厚赋，故其国可静而不可动，可逸而不可劳，此亦一时之计也。至於最下而无谋者，量出以为入，用之不给，则取之益多，天下晏然，无大患难，而尽用衰世苟且之法，不知有急则将何以加之，此所谓不终月之计也。今天下之利，莫不尽取；山陵林麓，莫不有禁；关有征，市有租，盐铁有榷，酒有课，茶有算，则凡衰世苟且之法，莫不尽用矣。譬之於人，其少壮之时，丰健勇力，然後可以望其无疾以至於寿考。今未五六十，而衰老之候具见而无遗，若八九十者，将何以待其後邪！然天下之人，方且穷思竭虑，以广求利之门，且人而不急，则以为费用不可复省，使天下而无盐铁酒茗之税，将不为国乎？臣有以知其不然也。天下之费，固有去之甚易而无损，存之甚难而无益者矣，臣不能尽知，请举其所闻，而其馀可以类求焉。夫无益之费，名重而实轻，以不急之实，而被之以莫大之名，是以疑而不敢去。三岁而郊，郊而赦，赦而赏，此县官有不得已者，天下吏士数日而待赐，此诚不可以卒去。至於大吏，所谓股肱耳目，与县官同其忧乐者，此岂亦不得已而有所畏邪？天子有七庙，今又饰老、佛之宫而为之祠，固已过矣，又使大臣以使领之，岁给以钜万计，此何为者也？天下之吏为不少矣，将患未得其人，苟得其人，则凡民之利莫不备举，而其患莫不尽去。今河水为患，不使滨河州郡之吏亲行其灾，而责之以救灾之术，顾为都水监。夫四方之水患，岂其一人坐筹於京师而尽其利害？天下有转运使足矣，今江淮之又有发运，禄赐之厚，徒兵之众，其为费岂可胜计哉？盖尝闻之，里有畜马者，患牧人欺之而盗其刍菽也，又使一人焉为之厩长，厩长立而马益癯。今为政不求其本而治其末，自是而推之，天下无益之费不为不多矣。臣以为凡若此者，日求而去之，自毫以往，莫不有益，惟无轻其毫而积之，则天下庶乎少息也。”

曾巩《议经费》曰：“臣闻古者以三十年之通制国用，使有九年之蓄，而制国用者必於岁杪，盖量入而为出。国之所不可俭者祭祀也，然不过用数之仂，则先王养财之意可知矣。盖用之有节，则天下虽贫，其富易致也。汉唐之始，天下之用尝屈矣，文帝、太宗能用财有节，故公私有馀，所谓天下虽贫，其富易致也。用之无节，则天下虽富，其贫亦易致也。汉唐之盛时，天下之用常裕矣，武帝、明皇不能节其制度，故公私耗竭，所谓天下虽富，其贫亦易致也。宋兴，承五代之敝，六圣相继，与民休息，故生齿既庶，而财用有馀。且以景德、皇、治平校之：景德户七百三十万，垦田一百七十万顷；皇户一千九十万，垦田二百二十五万顷；治平户一千二百九十万，垦田四百三十万顷。天下岁入，皇、治平皆一亿万以上，岁费亦一亿万以上。景德官一万馀员，皇二万馀员，治平并幕职州县官三千三百有馀，其总三万四千员。景德郊费六百万，皇一千二百万，治平一千三十万，以二者校之，官之众一倍於景德，郊之费亦一倍於景德。官之数不同如此，则皇、治平用财之端多於景德也。诚诏有司按寻载籍而讲求其故，使岁之数入、官之多门可考而知，郊之费用、财之多端可考而知，然後合议其可罢者罢之，可损者损之，使天下之人如皇、治平之盛，而天下之用、官之数、郊之费皆同於景德，二者所省者盖半矣。则又以类而推之，天下之费，有约於旧而浮於今者，有约於今而浮於旧者。其浮者必求其所以浮之自而杜之，其约者必本其所以约之由而从之。如是而力行，以岁入一亿万以上计之，所省者十之三，则岁有馀财三万万。以三十年之通计之，当有馀财九亿万，可以为十五年之蓄。自古国家之富，未有及此也。古者言九年之蓄者，计每岁之入存十之三耳，盖约而言之也。今臣之所陈，亦约而言今，其数不能尽同，然要其大致必不远也。前世於凋弊之时，犹能易贫而为富，今吾以全盛之势，用财有节，其所省者一，则吾之一也；其所省者二，则吾之二也。前世之所难，吾之所易，可不论而知也。伏惟陛下冲静质约，天性自然，乘舆器服，尚方所造，未尝用一奇巧，嫔嫱左右，掖庭之间，位号多阙，躬履节俭，为天下先，所以忧悯元元，更张庶事之意，至诚恻怛，格於上下，其於明法度以养天下之财，又非陛下之所难也。”

按：东坡、南丰二公之论，足以尽昭陵以来国计之本末。然大概其所以疲弊者，曰养兵也，宗俸也，冗官也，郊赉也。而四者之中，则冗官、郊赉尤为无名，故二论特详焉。所谓“去之甚易而无损，存之甚难而无益”，所谓“其浮者必求其所以浮之自而杜之，其约者必本其所以约之由而从之”，诚名言也。

神宗以国用不足，留意理财。熙宁元年，谓文彦博等曰：“当今理财，最为急务，养兵备边，府库不可以不丰，大臣宜共留意节用。”乃命翰林学士司马光、御史中丞滕甫同看详裁减国用制度。帝曰：“宫中如私身有俸及八十千者，嫁一公主至费七十万缗，如沈贵妃月俸八十万，皆浮於祖宗之时。”帝以勤俭率天下，诏龙图、天章ト及禁中诸殿栏俱不用毡覆，励精为治，大修宪度，内自百司府寺，外薄四海，事为之制，物为之法，虽藏冰、治灶、畜羊之小事，亦思有以节省。

帝患增置官司费财。王安石反谓增创官司，所以省费。中书言诸仓主典、役人增禄不厚，不可责其廉，谨请增至一万八千九百缗，复尽增选人之禄。三司上新增吏禄数：京师岁增四十一万三千四百馀缗，监司、诸州六十八万九千八百馀缗。时主新法者皆谓吏禄既厚，则人知自重，不敢冒法，可以省刑。然良吏实寡，赇取如故，往往陷重辟，议者不以为善。

帝谓辅臣曰：“比阅内藏库籍，文具而已，财货出入，初无关防。前此尝以龙脑、真珠鬻於榷货务，数年不输直，亦不钩考。”盖领之者中官数十人，惟知谨扃钥，涂窗牖，以为固密，安能钩考其出入多少与所蓄之数。乃令户部、太府寺，於内藏诸库皆得检察。置库百馀年，至是始编阅焉。

初，艺祖尝欲积缣帛二百万易胡人首，又别储於景福殿。元丰元年，帝乃更景福殿库名，自制诗以揭之曰：“五季失固，犭严狁孔炽，艺祖肇邦，思有惩艾，爰设内府，基以募士，曾孙保之，敢忘厥志。”凡三十二库。後积羡赢为二十库，又揭以诗曰：“每虔夕惕心，妄意遵遗业，顾予不武姿，何日成戎捷。”

哲宗元元年，议者谓熙宁以前，上供无额外之求，州县无非法之敛，自後献利之臣，不原此意，惟务刻削以为己功。事有所减，如禁军阙额与差出衣粮、清汴水脚、外江纲船之类，例皆赍转运司封桩上供；即用度有增，又令自办上供名额，岁益加多。有司财用，日惟不足，必至多方以取於民。非法之征，其原於此。因请罢，熙宁以来，旧上供额外所创封桩钱物，及内外封桩、禁军阙额奉给等，枢密院议悉罢封桩。虑诸路观望於铺兵备，或阙缓急之事，乃诏三路、岭南被边勿封桩，仗师臣以占募，馀路封桩仍旧。

诏曰：“邦赋之入，盖有常制，若不裁减浮费，量入为出，深虑有误国计。宜令户部尚书、侍郎同相度裁减，条析以闻。”

右司谏苏辙奏：“臣窃闻熙宁以来，天下财赋文帐，皆以时上於三司。至熙宁五年，朝廷患其繁冗，始命曾布删定法式。布因上言，三部胥吏所行职事非一，不得专意点磨文帐，近岁因循，不复省阅，乞於三司选吏二百人，颛置一司，委以驱磨。是时朝廷因布之言，於三司取天下所上帐籍视之，至有到省三二十年不发其封者。盖州郡所发文帐，随帐皆有贿赂，各有常数，常数已足者，皆不发封，一有不足，即百端问难，要足而後已。朝廷以其言为信。帐司之兴，盖始於此。张设官吏，费用钱物，至元丰三年，首尾七八年间，帐司所管吏仅六百人，用钱三十九万贯，而所磨出失陷钱止一万馀贯。朝廷知其无益，遂罢帐司，而使州郡应申省帐皆申转运司，内钱帛、粮草、酒麴、商税、房园、夏秋税管额纳毕，盐帐，水脚、铸钱物料、稻糯帐，本司别造计帐申省，其驿料、作院欠负、修造竹木杂物、舟船、柴炭、修河物料、施利桥船物料、车、驴、草料等帐，勘勾讫架阁。盖谓钱帛等帐，三司总领国计，须知其多少虚实，故帐虽归转运司，而又令别造计帐申省。至於驿料等帐，非三司国计虚赢所系，故止令磨勘架阁。又诸路转运司，与本部州军地里不远，取索文字，近而易得，兼本道文帐数目不多，易以详悉，自是内外简便，颇称允当。今户部所请收天下诸帐，臣未委为收钱帛等帐邪？为并收驿料等帐邪？若尽收诸帐，为依熙宁以前不置帐司，不添吏人邪？为依熙宁以来复置帐司，复添吏人邪？若依熙宁以前，则三二十年不发封之弊行当复见；若依熙宁以来，则用吏六百人，磨出失陷钱一万馀贯，而费钱三十九万贯之弊亦将复见。臣乞朝廷下户部令仔细分析闻奏。然窃详司马光元奏：‘自改官制以来，旧日三司所掌事务散在六曹及诸寺、监，户部不得总天下财赋，帐籍不尽申户部，户部不能尽天下钱之数。欲乞令户部尚书兼领左右曹，其旧三司所管钱财用事有散在五曹及诸寺、监者，并乞收归户部。’推其本意，盖欲使天下财用出纳卷舒之柄，一归户部，而户部周知其数而已。今户部既已专领财用，而元丰帐发，转运司常以计帐申省，不为不知其数也，虽更尽收诸帐，亦徒益纷纷，无补於事矣。臣谓帐法一切如旧甚便，乞下三省公议，然後下户部施行。”

苏辙《元会计录 收支叙》：“曰古者三年耕，必有一年之蓄，以三十年之通制国用，则九年之蓄可而待也。今者一岁之入，金以两计者四千三百，而其出之不尽者二千七百；银以两计者五万七千，而其出之多者六万钱；以千计者四千八百四十八万（除末盐钱後得此数），而其出之多者一百八十二万（并言未破应在及支、给赐得此数）；绸绢以疋计者一百五十一万，而其出之不尽者七十四万；草以У计者七百九十九万，而其出之多者八百一十一万，然则一岁之入，不足以供一岁之出矣。故凡国之经费，折长补短，常患不足，小有非常之用，有司辄求之朝廷，待内藏、末盐而後足。臣身典大计，以为是俞岁月可也，数岁之後，将有不胜其忧者矣。是以辙尝推原其故，方今禁中奉养有度，金玉锦绣不逾其旧，宫室不修，犬马不玩，有司循守法制，谨视出入之节，未尝有失也，而其弊安在？天下久安，物盈而用广，亦理之常也，顾所以处之如何耳。臣请历举其数：宗室之众，皇节度使三人，今为九人矣；两使留後一人，今为八人矣；观察使一人，今为十五人矣；防御使四人，今为四十二人矣；百官之富，景德大夫三十九人（景德为诸曹郎中），今为二百三十人矣；朝奉郎以上一百六十五人（景德为员外郎），今为六百九十五人矣；承议郎一百二十七人（景德为博士），今为三百六十九人矣；奉议郎一百四十八人（景德为三丞），今为四百三十一人矣；诸司使二十七人，今为二百六十人矣；副使六十三人，今为一千一百一十一人矣；供奉官一百九十三人，今为一千三百二十二人矣；侍禁三百一十六人，今为二千一百一十七人矣；三省之吏六十人，今为一百七十二人矣。其馀可以类推，臣不敢以遍举也。昔者郎止前行，卿有定员；今之大夫、朝议皆无限法。尚书、侍郎历改三曹，而今之正议、银青合而为一。官秩并增，不知其义，夫国之财赋，非天不生，非地不养，非民不长，取之有法，收之有时，止於是矣，而宗室、官吏之众，可以礼法节也。祖宗之世，士之始有常秩者，俟阙则补，否则循资而已，不妄授也。仁宗末年，任子之法，自宰相以下无不减损。英宗之初，三载考绩，增以四岁。神宗之始，宗室袒免之外，不复推恩；袒免之内，以试出仕。此四事者，使今世欲为之，将以为逆人心、违旧法，不可言也，而况於行之乎！虽然，祖宗行之不疑，当世亦莫之非。何者？事势既极，不变则败，众人之所共知也。今朝廷履至极之势，独持之而不敢议，臣实疑之。诚自今日而议之，因其势，循其理，微为之节文，使见任者无损，而来者有限，今虽未见其利，要之十年之後，事有间矣。贾谊言诸侯之变，以为失今不治，必为痼疾。今臣亦云苟能裁之，天下之幸也。”

左司郎中张汝贤复请下诸路转运司，会计自熙宁以前一岁出入之数，及常供泛用之差，并熙宁复参考焉。且条画某事之费，因某法而用，今某法既改，则某费可罢。要亦省不急之用，量入为出，则无不足之忧。从之。

元丰初，作元丰库，岁发坊场百万缗输之。大观时，又有大观东、西库。徽宗崇宁後，蔡京为相，增修财利之政，务以侈靡惑人主，动以《周官》惟王不会为说，每及前朝爱惜财赋减省者，必以为陋。至於土木营造，率欲度前规而侈後观。元丰官制既行，赋禄视嘉、治平既优，京更增供给、食料等钱，於是宰执皆增。京又专用丰亨豫大之说，谀悦帝意，始广茶利，岁以一百万缗进御，以京城所主之，於是费用浸广。其後又有应奉司、御前生活所、营缮所、苏杭造作局、御前人船所，其名纷如，大率皆以奇侈为功。岁运花石纲，一石之费，至用三十万缗。牟取无艺，民不胜弊。时用度日繁，左藏库异时月费缗钱三十六万，至是，衍为一百二十万缗。又三省、密院吏员猥杂，有官至中大夫，一身而兼十馀俸者，故当时议者有“俸入超越从班，品秩几於执政”之言。吏禄滥冒已极，以史院言之，供检三省几千人。蔡京又动以笔贴於榷货务支赏给，有一纸至万缗者。京所侵私，以千万计，朝论益喧。

户部言：“本部岁用六百馀万缗，悉倚上供。官吏违负者，请以分数为科罪之等，不及九分者，罪以徒，多者更加之。岁首则列次年之数，闻於漕司，考实申部。”从之。是年，以无额钱物督限未严，乃更一季为一月。

靖康元年，言者论天下财用，岁入有常，须会其数，宜量入为出。比年以来，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其措置裒敛、取索支用，各不相知。天下常赋多为禁中私财，上溢下漏，而民益重困。欲以命户部取索、措置其事且曲折，得以周知大数，而不失盈虚缓急之宜。上至宫禁须索，下逮吏卒廪饩，一切付之有司，格以法度，示天下以至公。诏从其请。

高宗建炎元年，诏诸路无额上供钱依旧法，更不立额，自来年始。

绍兴五年，川陕宣抚司奏：“四川上供钱帛乞依旧留充赡军，俟边事宁息如旧。”上曰：“祖宗积储内帑，本以备边陲缓急之用，今方多故，军旅未息，宜从所请。”

龙图阁学士、四川都转运使李迨言：“唐刘晏理财，谓亚管、萧。是时天下岁入缗钱千二百万，而莞榷居其半。今四川一隅之地，榷盐榷酒，并诸色窠名钱已三倍晏数，彼以千二百万贯赡六师恢复中原而有馀，今以三千六百万贯赡一军屯驻川陕而不足。计司虽知冗滥，力不能裁节，虽知宽剩，亦未敢除减，但日夜忧惧，岁计不足而已。”

十一年，始命上供罗复输内藏库，其後绫、纱、绢亦如之。

三十年，户部奏，科拨诸路上供米斛，内外诸军岁费米三百万斛而四川不与焉。

巽岩李氏曰：“唐分天下之赋为三，曰上供、送使、留州。及裴相宪宗，更令诸道观察调度，先取於所治州，不足，乃取於属州。送使之馀，与上供者，悉输度支。当时兵费皆仰度支，未尝别为之名，凡度支钱悉系省也。今所谓系省，特唐留州及送使钱耳，送使钱既无几，其上供钱则往往移以赡军。移上供以赡军，此天子之甚盛德也。”

孝宗乾道二年，诏：“孙大雅奏汉制上计之法，朕以为可行於今。令侍从、台谏参考古制进呈。”

先是，知秀州孙大雅置《本州拘催上供钱格自》来上，且言：“《汉》制：岁尽，郡国诣京师奏事。至中兴，则岁终遣吏上计，於正月旦，天子幸德阳殿临轩受贺，而属郡计吏皆觐，以诏殿最。今也不然，未尝有甘泉上计之制，而臣始为之，盖法汉之大司农，郡国四时上月旦见钱簿，其逋未毕，各具列之意以为书也。”於是监察御史张敦实、刘贡言：“一县必有一县之计，一郡必有一郡之计，天下必有天下之计。天下之计，总郡县而岁考焉。三代远矣，方册可得而知者，自《禹》九州，成赋中邦，因南巡狩，而至大越，登茅山而会诸侯，号其山曰‘会稽’，後立会稽郡。《汉书》注云：‘以其会诸侯之计於此也。’逮至《周官》所载，最为详悉。《天官》冢宰之属，理财居其半，掌财用而言，岁终则会者凡十。又太府之职，岁终则以货贿之入出会之。小宰之职，岁终，则令郡吏致事。郑氏注云：‘若今之上计也。’汉承秦後，萧何收其图籍，知张仓善算，於是令以列侯居相府，领郡国上计者，此则汉初之制，专命一人以掌天下所上之计也。至武帝建元三年，诏吏民有明当世之务，习先圣之术者，县次续食，令与计偕。注云：‘计者，上计簿使也郡国每岁遣诣京师上之。’元封五年三月，朝诸侯王、列侯，受郡国计。太初元年十二月，又受计於甘泉。天汉三年，又受计於泰山之明堂。太始四年三月，又受计於泰山之明堂。是则终武帝之世，五十馀年之间，一受计於帝都，三受计於方岳，或以三月，或以十二月之不同也。至宣帝黄龙元年正月，下诏曰：‘方今天下少事，而民多贫，盗贼不毕，其咎安在？上计簿，文具而已，务为欺谩，以避其课。令御史察计簿，疑非实者，案之，使真伪无相乱。’是则在宣帝之时，郡国所上计簿已不能无弊矣。光武中兴，岁终遣吏上计，遂为定制。正月旦，天子幸德阳殿临轩受贺，而属郡计吏皆在列，置大司农掌之，其逋未毕，各具列之。今孙大雅所陈者是也。然西汉言郡国上计，东汉言属郡计吏，则远方者在东汉未必偕至矣。汉之大司农则今之户部也。窃见户部掌天下之财计，有上限、中限、末限之格法。有月催、旬催、五日一催之期会。每於岁终，独以常平、收支、户口、租税造册进呈，而於诸郡诸色窠目尚略焉。是於三代岁终则会，与两汉上计之法为未备也。然而去古逾远，文籍愈烦，在西汉已不免文具之弊，况今日能尽革其伪乎？在东汉止於属郡之内，况今日川、广之远、能使其如期毕至乎？臣等愚见，莫若岁终令户部尽取天下州郡一岁之计，已足、未足、亏少、亏多之数，并皆造册，正月进呈；兼采汉初之制，丞相选差一人考户部所上计，而明州郡之殿最，则三代、两汉之制皆兼该而无不举之处矣。”诏户部措置。其後，户部言：“诸路州军，岁起上供诸色窠名钱帛，各有条限。年额数目，本部每年预期行下，逐路监司及州军，依限催纳。其岁终具常平收支，并税租、课利旁通，系取前二年数，户部本年数造册进呈，内不到路分，次年附进。今来张敦实等奏陈，岁终令户部尽取天下州郡一岁之计，已足、未足、亏少、亏多之数造册，正月进呈。缘诸路州军，地里远近不同，窃虑次年正月未能尽实申到，若候取会齐足，攒造亦恐後时。今欲立式，遍下诸路州军，各以本州每岁应於合发上供窠名钱帛粮斛数目置籍，照条限钩考发纳，岁终开具造册，须管次年正月了毕，诣阙投进，降付户部参考；将拖欠州军，取旨黜责施行。