清朝秘史

勒令代法律由君主；一曰发布命令由君主；一曰任官、免官由君主；一曰统帅海陆军由君主；一曰编制海陆军常备兵额由君主；一曰宣战、讲和、缔约由君主；一日宣告戒严由君主；一曰授与爵位、勋章及其他荣典由君主；一日大赦特赦、减刑及复权由君主；一曰战时及国家事变非常施行由君主；一曰贵族院组织由君主；一曰议会展期由君主；一曰议会临时召集由君主；一曰财政上必要紧急处分由君主；一曰宪法改正发议由君主。以此言之，凡国之内政、外交、军备、财政、赏罚黜陟、生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之。论其君权之完全严密，而无有丝毫下移，盖有过于中国者矣。

以今日之时势言之，立宪之利，有最重要者三端：一曰皇位永固。立宪之国，君主神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改。大利一；一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊。故谓为专制，谓为半开化，而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交。大利二；一曰内乱可弥。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说。顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨。彼虽欲民言而无词可籍，欲倡乱而人不肯从。无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。立宪之利如此，及时行之，何嫌何疑？而或有谓程度不足者，不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。且中国必待有完全之程度，而后颁布立宪明诏。窃恐于预备期内，其知识未完者，固待陶熔；其知识已启者，先生觖望，激成异端邪说，紊乱法纪。盖人民之进于高尚，共涨率不能同时一致。惟先宣布立宪明文，树之风声，庶心思可以定一，耳目无或他岐。既有以维临望治之人，心即所以养成受治之人格。是今日宜宣布立宪明诏，不可以程度不到为之阻挠也。

又或有为满汉之说者，以为宪政既行，于满人利益有损耳。

奴才至愚，以为今日之情形，与国初入关时有异，当时官缺分立满汉，各省置设驻防者，以中国时有反侧，故驾驭亦用微权。

今寰宇涵濡圣泽近三百年，从前粤捻回之乱，定戡之功，将帅兵卒皆汉人居多，更无界限之可言。近年以来，皇太后、皇上叠布纶音，谕满汉联姻，裁海关，裁织造，副都统并用汉人。

普天之下，歌颂同声。在圣德如地如天，安有私覆私载？方今列强逼迫，合中国全体之力，向不足以御之，岂有四海一家，自分畛域之理？至于计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也！夫择贤而任，择能而使，古今中外，此理大同。使满人果贤，何患推选之不至，登进之无门？如其不肖，则亦宜在摒弃之列。且官无悻进，正可激励人才，使之向上，获益更多！此举为盛衰兴废所关。苦守一隅之见，为拘挛之语，不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一身一家之私，则亦不权轻重不审大小之甚矣！在忠于谋国者，决不出此！奴才亦属宗支，休戚之事，与国共之。使茫无所见，万不敢于重大之事，鲁莽陈言！

诚以遍观各国，激刺在心，若不竭尽其愚，实属辜负天恩，无以对皇太后、皇上！伏乞圣明独断，决于几先，不为众论所移，不为浮言所动。实宗社无疆之休，天下生民之幸！事关大计，可否一由宸衷，乞无露奴才此奏！奴才不胜忧懑迫切！谨奏。

两宫览奏，大为感动。恰好端方端大臣也具奏陈请。端大臣可不比泽公爷，先后共上了三个折子。第一个折，是历陈各国宪法；第二个折，是痛言必须立宪；第三个折，是恳请详定官制。而枢臣中，如瞿鸿机，奏请参酌新旧二政，定制颁行。

荣庆奏请保存旧制，参以新意。徐世昌请采用地方自治制，以为立宪预备。两宫见枢臣与考政大臣，意见渐归一致，于是决计举行立宪。降旨命廷臣会议，并派醇亲王载沣、军机大臣政务处大臣大学士既直隶总督袁世凯等，公同阅看考政大臣回京奏陈各折件，请旨办理，七月初八这一日，各大臣开第一次宪政会议。因为泽公爷与戴、端两大臣的折文过长，传阅才毕，天已傍晚，不及开议而散。次日是七月初九，军机大臣退值之后，即与诸王大臣齐至外务部公所会议。庆亲王奕劻，论行辈是最老，论年纪是最高，论爵秩是最尊，当下首先发言道：“瞧泽公及戴、端两大臣的折子，历陈各国宪政之善，设宪法一立，全国之人，皆受治于法，没有什么差别，既同享权利，即各尽义务。并且说立宪国的君主。虽然权力略有限制，那威荣倒有增无减。这么看来，立宪这一桩事情，是的确有利无弊的了。近来全国新党的议论，中外各报的指陈，海外留学各生的盼望，都在这一桩事情上。我国自古以来，朝廷大政，碱以人民的趋向为趋向。现在举国趋向都在这一桩上，足见目下最该措施的事情，就只这一桩是要紧。倘必舍此他图，即是拂逆民意，即是舍安趋危，避福就祸。照我的意思，似该决定立宪，赶快宣布。下可以顺民心，上可以副圣意。”

这言未毕，只见汉大臣中，一声咳嗽，站起一位鬓眉皓白的老人来。那人向奕劻道：“老王爷受恩深重，怎么也说出这种话来？老王爷可不比那些年轻没阅历的人，奇怪极了！”

奕劻道：“此乃奉旨会议的事，老中堂既有高见，不妨说出来，我们大家领教领教！”

那人气极了，一时回答不出。众人都道：“孙中堂政躬要紧，休要气坏了！”

欲知此人是谁，且听下回分解。

第一二三回　　颁明诏圣君筹宪政　定官制贤相话沧桑

话说这位气坏的汉大臣，就是孙家鼎孙老中堂。当下孙家鼎道：“你们别道我外教，立宪这一件事情，我也略略研究过一番。那立宪国的法，与君主国全异。所以异的地方，不在形迹上，是在宗旨上。宗旨一变，一切用人行政之道，无不尽变。

譬如重心一移动，全体的质点，就都要改变方向了。此种大变动，行在国力强盛时光，尚不免有骚动之忧，现在国势衰弱到如此地步，照我看来，变得太急太骤，怕就渐骚然不靖之象，似该先革掉丛弊太甚诸事，等到政体清明，渐渐的变更，也不算晚。”

徐世昌立起道：“孙中堂，逐渐变更的法子，已经行了多年，一点子没有成效，就为国民的观念不变，他的精神也无从而变。只有大大的变革，才能够发起全国精神呢。”

孙家鼎道：“照老哥这么说，必是国民的程度，渐已能及，才能够这么办。只是现在时光，国民能实在知道立宪利益的，不过千百人中之一；至于能够知道立宪之所以然，又知道为之之道的，恐怕不过万人中一人罢了。上头虽然颁布宪法，百姓都懑然不知。就这么办去，不但无益，倒适为厉阶，仍宜谨慎点子的好。

”徐世昌还未回答，汉大臣中，早又站起一个人来。众人瞧时，乃是管学大臣张百熙张尚书。只见张尚书道：“孙中堂的话，说得何尝不是！但是国民程度，全在上头的人劝导。现在上头的人，没法子提高他的程度，倒说等候国民程度高了，才立宪法，这是永不能必的事。照我个人意见，以为与其等候他程度高了立宪，不如先预备立宪，再慢慢的施诱导，使国民得渐几于立宪国民程度好的多呢！”

满大臣中又站起一人，乃是荣尚书荣庆，发出反对的议论道：“我非不深知立宪政体之美，但是吾国政体宽大，渐流弛紊。为今之制，极该整饬纪纲，综核名实，立居中驭外之规，定上下相维之制。行过数年之后，官吏尽知奉法，人民碱称便利，然后徐议立宪也未晚。如果不察中外国势之异，徒徇立宪的好名儿，势必至执政者无权。那一班神奸巨蠹，倒得栖息其间，日引月长，为祸非校此事关及国家安危，还请诸位从长计较。”

瞿鸿机介面道：“惟其如是，所以都说预备立宪，不是说立即立宪，荣尚书可以放心。”

尚书铁良道：“我听得各国的立宪，都由国民要求了才成功。要求得利害的，甚至于暴动。日本虽然未至于暴动，那要求却也很利害的。国民能够要求，是已深知立宪之善，知为国家分担义务。现在未经国民要求，倒要先给他权柄，那班国民不懂事，反以分担义务为苦，便怎么呢？”

众人听了，都不作声。

直隶总督袁世凯袁公再也耐不住了，当下立起道：“天下事势，何常之有？从前欧洲人民，积受压力，又有爱国思想，所以出于暴动以求权利。我国则不然，朝廷既崇尚宽大，又没有外力相迫，人民处于不识不知之天，绝不知有当兵纳税的义务。所以各国的立宪，因民之有知识而使民有权；我国因差民以有权之故而知有当尽之义务。事理之顺逆不同，预备之法，亦不能同。总以使民知识渐开，不迷所向，为吾辈莫大之责任。

这是吾辈所当共勉的。”

铁良道：“照此说来，预备立宪之后，该设立内阁，厘定官制，明定许可权，整理种种机关。且须以全力开国民的知识，溥及普通教育，派人分至各地演说，使各处绅士商民知识略相平第才好呢！”

袁公道：“岂特如是而已？

数千年相沿的政体，一旦欲大变其面目，那各种问题，势必相连而及。譬如一座老屋，当没有议及修改时光，任它飘摇，倒也似乎尚可支援；等到议及修改，一经动工拆卸，那朽腐的梁柱，摧坏的粉壁，纷纷发现，以致多费工作。改政之道，也是如此。现在就以所知的事讲起来，如京城各省的措置，蒙古、西藏的统辖，钱币的划一，赋税的改政，漕运的停止，这种事情，都是极委曲，极繁重，都该于立宪以前，逐渐办妥，办起来真是日不暇给呢！”

铁良道：“我还有一个疑团，现在地方官所严惩的，共有四等人，是劣绅、劣衿、土豪、讼棍。凡百州县几尽被若辈盘踞，再没有人起而与争。现在如果预备立宪，势必首先讲求自治。那么这一班人且公然握地方的命脉，那不就糟了么？”

袁公道：“这又何足为患？只消多选循良之吏，发到各省去做地方官，专以扶植善类为事。使公直的得各伸其志；奸匿的无由施其技。如是始可为地方自治的基础。”

瞿鸿机道：“这么说仍当以讲求吏治为第一要义，旧法新法，原无二致的。”

醇亲王载沣道：“众位的高论，都是很有道理的。

我看立宪这一桩事，既然如此繁重，人民程度能及与否，又在难必之数，那就不能不多留时日，为预备地步了。时光已经不早，讲了这大半天，也该散了。明儿召见，咱们就把预备立宪的主见，回奏两宫，众位看是如何？”

于是诸王大臣，又商议了一会子，意见大相同略。次日，入朝面奏。到了七月十三日，朝廷就颁下预备可立的上谕，其辞道：朕钦奉慈禧端佑康颐昭预庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，着为审典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令，日久相仍，日处阽危，忧患迫切。非广求知识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。是以前筒派大臣分赴各国，考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以护国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定许可权，以及筹备财用，经划政务无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和，有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订。而又广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。着内外臣工切实振兴，力求成效。俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下。视进步之迟速，定期限之远近。着各省将军督抚晓谕士庶人等，发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋。尊崇秩序，保守和平，以预备立宪国民之资格，有厚望焉。将此通谕知之。钦此！

这一道明诏颁布之后，全国人民有欢忭的，有恐惧的，也有发言讥刺的。欢忭的是庆幸从此后得为立宪国国民了；恐惧的是怕人民程度不及，将来反多事故；发言讥刺的，是逆料政府决不会有好事情干出来，立宪并无颁限，一纸空文，无非是骗人勾当。人民虽是这个样子，朝廷上却把此事瞧得异常郑重。

颁发诏书的次日，即派镇国公载泽，大学士世续、那桐、荣庆，贝子载振，尚书奎竣铁良、张百熙；戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆，直隶总督袁世凯，公同编纂京朝官制。并着外省总督端方、张之洞、升允、铁良、周馥、岑春萱各派司道大员到京，随同参议。又派庆亲王奕劻，大学士瞿鸿机、孙家鼐，总司核定。

各位编制大臣奉到旨意，即于十六日，在颐和园里头，开第一次会议，议出了办法。于是就在恭王府朗润园里头，设立编制馆，以府尹孙宝琦、京卿杨士琦为提调，金邦平、张一摩、曹汝霖、汪荣宝为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议课委员，吴廷燮、郭曾炘、黄端祖为考定课委员，周树模、钱能训为审定课委员。此外京曹须议的，吏部衙门，有长顺、刘元弼；户部衙门，有李经野、程利川、林景贤、傅兰泰；财政处，有陈遹声；礼部衙门，有瑞绪、刘果、聂献琛；兵部衙门，有王维翰、庆蕃；练兵处，有哈汉章、良弼、王士珍、朱彭寿；刑部衙门，有曾鉴、胡彤恩；工部衙门，有郭庆华、潘慎修。

各疆臣所派，两江是荆光典，俞明震；两湖是陈夔麟、曾广熔；两广是于式枚，四川是刘学廉、徐樾，陕甘是熙麟。

编制各大臣于未曾动手编制之前，先会衔奏陈厘定官制宗旨，大略五条：第一，此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定，先就行政司法各官，以次编改。此外凡与司法行政无甚关系各署，一律照旧。第二，此次立定官制，总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。第三，现在议院遽难成立，先就行政、司法厘定，当采用君主立宪国制度，以合大权统于朝廷之谕旨。第四，钦差官、阁部院大臣、京卿以上各官，作为特简官，阁部院所属三四品人员，作为请简官；阁部院五至七品人员，作为奏补官；八九品人员，作为委用官。第五，厘定官制之后，原衙门人员，不无更动或至闲散，拟在京另设集贤资政各院，妥筹位置，分别量移，优予俸禄。

旨意下来，着即按照陆续筹集，详加编定。起草课各委员奉到此旨，顿时就忙起来，终日伏案埋头，精心编撰。不多几日，京朝官制草案，早都撰拟脱稿。由评议课委员评议过，再由考定课委员加以考核。审定课委员悉心审定，才敢呈由编制大臣，经各编制大臣一律署诺，然后送往总司核定处删改具奏。

总核官制大臣庆亲王奕劻，瞿中堂鸿机，孙中堂家鼐，三个儿接到草案，不敢怠慢，打足精神，逐案逐案的瞧阅。见所拟官制，大抵依据端方等原奏，斟酌而成。为首是内阁，设总理大臣一人，左右副大臣二人。各部尚书，均为内阁政务大臣、参知政事。下设提调一，副提调一，置五局，是制诰局，庸勋局，编制局，统计局，印铸局。那武官考试处，就附设在庸勋局里头。各部督设尚书、左右侍郎各一人。只外务部仍设管部大臣一人，下设承政厅、参议厅、及参事、郎中主事、七品小京官、录事等员。视各部事务之繁简，以定额缺之多寡，是为各部通则。凡陆海军部、吏部以外各部，都是这么办法。各部的名称次第，首为外务部；次为民政部，即以巡警部改设，并将步军统领衙门所掌事务，及户礼工三部所掌有关民政各事并人；次为财政部，以户部财政处改设；次为陆军部，以兵部练兵处及太仆寺裁并改设；次为海军部，暂归陆军部办理；次为法部，以刑部改设，并以户部现审处所掌事务并人；次为学部，仍从旧制；次为农工商部，以商部工部归并设立；次为交通部；次为理藩部，以理藩院改设；次为吏部。此外并改政务处为资政院，升礼部为典礼院，改大理寺为大理院，都察院仍如旧制。

又设集贤院、审计院、行政裁判院，及军咨府等，共计十一部七院一府。

三位总核大臣瞧过之后，互相筹议。孙家鼐道：“内阁本是闲曹，经这么一改，冷署变成繁缺了。”

瞿鸿机道：“世变沧桑，何常之有？我朝入关之始，官制虽缘明朝旧制，以六部管行政，丙阁司票拟，且升大学士为正一品，但是彼时总枢机参密，勿的大半是天潢亲贵，丰沛故人。政柄操在武夫手里，虽有阁臣，不过黼黻承乎罢了。海宁陈之遴，溧阳陈名夏，且为了弄权植党，死的死，窜的窜。号为硕甫名臣的杜文端、冯文毅诸公，都不过仰亲贵鼻息，伴食中书过一辈子是了，天下安危，与他一毫都不相涉。等到圣祖以冲龄嗣位，那时候满汉之间，稍稍相习。辅政四贵臣，又皆因专横恣肆，不克令终。

三藩之变，天下几危，内发晁错之谋，外奏郭李之续的，又都出于汉臣。为了这么，汉大臣渐获信作。圣祖又留意文学，高江村、李昆山辈，皆以儒臣翰苑，与闻机密。世宗嗣服，承累洽重熙之后，挟雷霆万钧之威，旋乾转坤，与天下更始，悉化轸域之见。满汉才杰，并蒙委任。把内阁政柄，移入军机处。

鄂文端、张文和两公，并直枢府。那时候，一人独运于上，非惟汉大臣无所短长，就是满洲亲贵，也孜孜救过不暇。植党弄权，更非敢所设想了。高宗御极，强张两相，并受顾命，翊赞枢廷。鄂以儒臣登宰辅，矢志公忠。当时承平日久，满洲世族，渐流矜夸，鄂相深为恨嫉，所以引用的多是汉族寒素之士，一时物望碱归。那不得志的满人，夸毗无实的汉人，便都趋向桐城门下，朝士遂分为鄂张两党。鄂相早卒，鄂党遂归失敚张相为人，小廉曲谨，内结主知，而时以微词马下，测人主喜怒，以后于文襄和致斋，都承他的衣钵。嘉庆道光两朝，台阁风气，以不办一事为持重，不听一言为老成，雍容揖攘，百事就此丛脞了。本朝初制亲藩，不得与闻政事，雍正时光怡贤亲王辅政，出自特典，又作别论。嘉庆亲政，成哲亲王领军机大臣，那是为仁宗方在谅闇，仿古时冢宰听政之制。且当大奸初夷，籍以镇定人心，所以甫及百日就出去的。自从文宗弃天下，穆宗方在冲幼，恭亲王遂以议政王人领枢廷，政局为之一变。直到于今，沿而未革。”

孙家鼐道：“不必说了，这不过都是用人行政，微有出入，官制究未曾大改。现在这么，是把从前制度，根本推翻了。”

奕劻道：“推翻也罢，不是推翻也罢，那都是没要紧的事。我看这草案拟的还不很妥当，大家商量商量，怎么改它一下子！”

瞿孙两人齐说王爷所见极是。奕劻道：“依我主见，好好的礼部，何必改称典礼院？那行政裁判院、集贤院，添设得更没有道理。就是财政部、交通部，名儿题得也不雅致，你们视是如何？”

瞿相道：“这部名果然太不雅。”

于是公同筹议了一会于，改财政部为度支部，交通部为邮传部，典礼院仍为礼部，删去行政裁判、集贤两院。次日会衔上奏，其辞道：窃臣等伏读七月十三日上谕，时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，廓清积弊，明定责成必从官制入手，亟应先将官制，分别议定，次第更张等因。钦此。又伏读十四日上谕，咋已有旨宣示为急为立宪之预备，饬令先行厘定官制。事关重要，必当酌古准今，折衷至当，纤悉无遗。着派载泽等公同编纂，悉加厘定，深仰吾皇太后、皇上变宜民之至意，率士臣庶感颂同声，实中国转弱为强之关键。兹事体大，臣等仰禀圣谟，总司核定，断不敢草率从事，亦不敢敷衍塞责。月余以来，准厘定官制大臣载泽等陆续送到草案，臣等悉心详核，反复商确，间有末协，次第更定，京内务官，现已竣事。

窃维此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。为立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行。其意、美法良，则谕旨所谓廓清积弊，明定责成，两言尽之矣。盖今日积弊之难清，实由于责成之不定，推究厥故，三端：一则许可权之不分。以行政官而兼有立法权则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而末协舆情。